先看土地政策。由于中国人口众多、人地关系紧张，所以高层采取了严格的土地利用管控措施，最为刚性的政策表述就是要保住18亿亩耕地的红线。为严格保护耕地，同时也为限制地方政府无约束地进行城市扩张和经营土地，国家对农用地转为非农用地进行指标计划。用地指标实质来讲就是“地票”是在国家严格管控新增建设用地总规模所导致的建设用地严重供不应求的情况下实行的一种“票据”制度。国家一直严格从紧供给城市建设用地指标，这就导致“地票”高额增值。而且，从实际情况来看，国家下达给各地的新增建设用地指标也确实无法满足各地经济发展和城市化进程的需求，在这种情况下，国家又出台一些增加城市建设用地指标的弹性政策，这为各地争相突破国家建设用地指标的硬约束找到了机会。总体来看，这些弹性政策都与城乡统筹有关，也就是考虑城市建设用地、农村建设用地和农地三者之间的“平衡”和“挂钩”。目前这方面的政策主要有三个:

    “占补平衡”制度。根据《土地管理法》的规定，按照“占多少、垦多少”的原则，建设单位占用耕地时必须补充相应的耕地，以保证耕地不会减少。“占补平衡”制度实质是国家实行从紧的城市建设用地指标供给的配套制度，也就是说，这是获得城市新增建设用地指标的前提，无论通过复垦耕地、土地平整等行为新增多少耕地，地方政府通过这一手段能够获得的用地指标都无法突破国家刚性的建设用地指标的范围。但是因为已经实行“省内平衡”，所以对于平衡省内不同城市用地指标的差额还是起到一定调解作用。

    真正使地方政府能够突破国家城市建设用地指标管控的是“增减挂钩”制度。所谓“增减挂钩”，是指在城市新增建设用地指标和农村减少建设用地指标之间进行“挂钩”和调节。这就将城市建设用地、农村建设用地和耕地三者之间“挂钩”起来，在这一制度设计下，农村建设用地复垦为耕地所增加出来的指标可以转换为城市新增建设用地指标，这直接突破了国家对城市新增建设用地指标的偏紧管控，所以全国各地都有很大的推行“增减挂钩”政策的积极性。

    比“增减挂钩”制度走得更为“超前”的是成都、重庆城乡统筹试验区所实行的“地票”制度。二者借助政策特区的优势，采取类似于“增减挂钩”的办法，让农民将宅基地整理出来以后变为可以在“地票交易所”进行交易的“地票”。需要占用建设用地指标的责任主体(比如房地产商)直接到地票市场购买“地票”，然后在由政府管控的一级土地市场购入等面积的建设用地。这样一来，通过地票制度，两地将之前“占补平衡”的土地征收和土地增补由政府行为直接变为市场行为〔’1。这就为城乡建设用地指标的自由交易搭建了市场平台，也为城市突破国家建设用地指标控制找到了突破口。

    但是，“平坟运动”的推进还需要地方政府的强大动力，这就涉及当下全国大部分城市独特的“三位一体”的发展模式。1994年分税制改革以来，由于中央一地方税赋分成结构的巨变，深刻影响了地方政府的行为逻辑。地方政府纷纷抛弃难以给地方提供较大税赋贡献的乡镇企业，迅速转向“经营土地”，“土地财政”逐步成为地方财政的支柱。进人新世纪以来，“土地财政”又进一步与“土地金融”联系起来，形成了土地一财政一金融“三位一体”的发展模式。所谓“土地金融”，是指地方政府通过储备和经营土地向金融机构贷款融资，建立起一个比土地财政更为庞大的资金体系的做法，这是一种典型的“以地养地”之法。在这种“三位一体”的发展模式之下，地方政府推动经济增长和城市化的唯一约束条件就是土地，如何获取“地票”成为地方政府的中心工作。特别是2008年国家4万亿经济刺激计划出台以后，这一矛盾就更加明显。显然，这种“三位一体”发展模式的最低层级政府也还是县级政府。然而，最近几年，由于国家实行“增减挂钩”等城乡建设用地统筹政策，“土地财政”已经延伸至一些非城郊的农村乡镇。特别是一些中西部地区的非城郊乡镇，由于自身财政近乎“空壳化”，所以最具有经营“地票”的积极性。

    近年来全国20多个省市推行的“农民上楼”集中居住以节省宅基地指标，再通过“增减挂钩”置换到城市的做法是最为典型的“经营地票”行为。河南省的“平坟运动”，正是希望通过让死人“集中居住”(农村公共墓地)以节省建设用地指标，再通过“增减挂钩”政策置换为城市建设用地。这种说法绝不是臆测。早在2012年6月25日的商水现场会上，周口市市长就提出，国土部门要依照土地管理法规，探索建立工业用地指标与平坟复耕“挂钩”制度，对于平坟复耕进度慢的县(市、区)，严格控制工业用地指标的下拨。2012年10月8日，周口市委、市政府的“两办”又出台了“关于健全殡葬改革的长效机制”的意见，其中第四项特别指出“国土部门要依照土地管理法规，建立工业用地指标与坟复耕挂钩制度”。这种“挂钩”，是对近年来全国各地实施的“增减挂钩”政策的延伸，将挂钩的对象由活人的宅基地延伸到了死人的墓地，且采取了一种掩人耳目的“平坟复耕”的话语来推进。河南省高层也对周口这种“殡葬改革创新”予以支持，如果是简单重复以前多年就在实行的“平坟复耕”，谈何创新?这里的创新，就是通过“平坟”来增加建设用地指标，并将其平移到城市，这确实是一种制度上的“创新”，也是“平坟复耕”运动的深层所指。如果将平坟所增加的0. 45万亩土地指标置换到城市，最低按照每亩10万元计算，也能获益4. 5亿元。而且，在解决土地指标问题之后，各种招商引资项目、公共设施建设、企业扩建、房地产开发等都能顺利展开，这又进一步扩大了地方政府的财政收人。更进一步，只要有了土地，地方政府就能利用土地到金融机构进行抵押贷款，将“土地财政”与“土地金融”结合起来，进而维持住既有的以土地为中心的“三位一体”的发展路径。